高速公路綠色通道政策：已違初心，難得始終
再議高速公路綠色通道政策
1995年我國開始逐步實(shí)施綠色通道政策，最初的目的是促進(jìn)鮮活農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)、保障市民菜籃子供應(yīng)，滿足群眾基本生活需要。此后，國家從解決“三農(nóng)”問題、穩(wěn)定物價角度出發(fā)，對綠色通道政策提出了新的要求?？梢哉f，綠色通道政策反映了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段的中央政策取向，其有著深遠(yuǎn)的政治背景。
為落實(shí)國家有關(guān)政策，綠色通道政策的實(shí)施范圍在不斷擴(kuò)大，不僅從部分干線公路向全部收費(fèi)公路推廣，而且由臨時政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期政策。綠色通道網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大，“4條”→“五縱二橫”→區(qū)域性路網(wǎng)→全國收費(fèi)公路；通行費(fèi)減免額度不斷加大，全部收費(fèi)→部分減免→全部免收；農(nóng)產(chǎn)品范圍不斷擴(kuò)大，蔬菜→鮮活農(nóng)產(chǎn)品→鮮活農(nóng)產(chǎn)品目錄→擴(kuò)大鮮活農(nóng)產(chǎn)品目錄?？梢钥闯觯瑖矣嘘P(guān)部門對綠色通道政策是充分肯定的，而且希望通過逐步擴(kuò)大政策實(shí)施范圍而發(fā)揮更大的積極作用。
然而，綠色通道政策實(shí)施至今，是否實(shí)現(xiàn)了政策制定的初衷，執(zhí)行過程中又產(chǎn)生了哪些新的問題，今后該政策應(yīng)該如何調(diào)整，這需要重新加以審視和研判。
一、綠色通道政策執(zhí)行效果評價
效果評價主要從保證鮮活農(nóng)產(chǎn)品暢通運(yùn)輸、促進(jìn)農(nóng)民增收、降低鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通成本3個方面分析綠色通道政策是否實(shí)現(xiàn)了政策制訂的初衷，并解析其內(nèi)因。
1.促進(jìn)運(yùn)輸更加通暢的政策效果
通過問卷調(diào)查、座談和實(shí)地詢問，總體反映是：運(yùn)輸業(yè)戶認(rèn)為“三不政策”（不攔車、不檢查、不罰款）執(zhí)行不力，影響通暢；經(jīng)銷商認(rèn)為貨物仍然經(jīng)常被耽誤，政策實(shí)施感覺變化不大。分析其原因，主要有以下兩個方面。
（1）檢測認(rèn)定時間較長影響了通行效率。根據(jù)“綠色通道”政策，只有整車合法裝載運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛才能享受免收通行費(fèi)的政策，各地公路收費(fèi)站均要對通關(guān)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛進(jìn)行檢查或抽檢。由于檢查方式以人工查驗(yàn)為主，用時較長，平均每輛車需用10～20分鐘。一些惡意假冒騙逃通行費(fèi)的車輛不愿意配合查驗(yàn)，甚至故意堵塞車道、擾亂收費(fèi)秩序，阻礙其他合法裝載車輛通行，造成收費(fèi)站堵車、通行能力下降。
（2）超限超載治理延長了通行時間。筆者在調(diào)研中了解到，一些鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸戶反映，對于某些農(nóng)產(chǎn)品來說，超限超載帶來的利潤要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過通行費(fèi)減免的額度。因此，盡管合法整車裝載車輛能享受免繳通行費(fèi)的政策，但目前鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸中的超限超載現(xiàn)象仍然十分普遍。交通管理部門依法治理超限超載運(yùn)輸，必然要進(jìn)行檢查并責(zé)令糾正，整個執(zhí)行過程延長了通行時間，影響了鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)捻槙澈捅憬?。特別是一些鮮活補(bǔ)品運(yùn)輸車輛駕駛員錯誤地認(rèn)為國家對鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛實(shí)行的“三不政策”，因而肆意違法運(yùn)輸，且不配合交通管理部門的執(zhí)法檢查，進(jìn)一步影響了通行效率和交通安全。
可見，假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛屢禁不止和收費(fèi)管理部門檢查方式簡單落后、效率不高，導(dǎo)致部分車輛通行公路收費(fèi)站的時間較長。
2.促進(jìn)農(nóng)民增收的政策效果
筆者針對農(nóng)戶的調(diào)研主要在山東省壽光市開展。山東省出臺和實(shí)施綠色通道政策已經(jīng)超過10年，但問卷調(diào)查結(jié)果顯示農(nóng)戶對此政策并不是“非常了解”。一些農(nóng)戶在調(diào)研過程中也沒有表示出希望多了解這項(xiàng)政策的態(tài)度，這間接表明了政策對于促進(jìn)他們增收沒有明顯影響。
分析綠色通道政策對農(nóng)戶作用不太明顯的原因主要是：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、銷售都是市場行為，其價格由農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系決定。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)銷商、運(yùn)輸業(yè)戶和農(nóng)民之間不存在利益轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，農(nóng)民不可能由于通行費(fèi)減免而實(shí)實(shí)在在的“增收”。
可見，由于公路交通條件的改善和全國公路貨運(yùn)運(yùn)力的過剩，“運(yùn)不出去”已經(jīng)不再是農(nóng)產(chǎn)品“賣不出去”的主要原因，農(nóng)產(chǎn)品收購價格高低很大程度上取決于供求關(guān)系。減免通行費(fèi)主要是對自產(chǎn)自運(yùn)自銷的生產(chǎn)業(yè)戶有一定的效果。但在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，社會分工日益細(xì)化，這類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)戶的比例將越來越小。
3.降低鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通成本的政策效果
問卷調(diào)查結(jié)果顯示，只有少部分運(yùn)輸業(yè)戶感覺實(shí)施綠色通道政策后運(yùn)輸成本有所下降，但變化不明顯，有的甚至感覺上升了。主要原因有3方面。
（1）通行費(fèi)占農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)成本的比例較小。以重點(diǎn)調(diào)研的幾種蔬菜為例，大蔥、山藥和西瓜各環(huán)節(jié)的價格詳見表1所列。表1中長途運(yùn)輸流通成本中的“其他”包括裝卸、包裝、存儲、物品損耗、運(yùn)輸燃油費(fèi)、工人工資罰款和車輛維修等費(fèi)用，“進(jìn)城流通成本”包括批發(fā)市場攤位費(fèi)、進(jìn)城運(yùn)輸費(fèi)、停車費(fèi)、罰款、超市攤位費(fèi)和包裝、存儲、物品損耗等。從表1可以看出，大蔥、山藥、西瓜占長途運(yùn)輸流通成本的比例分別為：28%、35%、33%，占總流通成本的比例分別為：4%、5%、11%，占產(chǎn)品最終銷售價格的比例分別為：1.2%、0.3%、3.1%。而3種農(nóng)產(chǎn)品在流通過程中每斤分別升值了1.06、1.45、1.6元，主要是從批發(fā)到零售這一環(huán)節(jié)增長的。由此可以看出，干線運(yùn)輸中的通行費(fèi)在農(nóng)產(chǎn)品流通過程所起的升值作用很小，即使通行費(fèi)全免，也不會對收購價和零售價造成較大的影響。
（2）油價上漲抵消了通行費(fèi)減免政策效果。筆者選擇從海南、山東壽光運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品到哈爾濱的車輛進(jìn)行分析，結(jié)果顯示，油價上漲很大程度上抵消了通行費(fèi)減免政策的效果。導(dǎo)致多數(shù)運(yùn)輸企業(yè)和經(jīng)銷商感覺運(yùn)輸成本沒有變化或變化不大，甚至運(yùn)輸成本在上升。
（3）部分車輛寧愿超限超載而不享受通行費(fèi)減免。按照政策要求，超載超限運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛不能享受免繳通行費(fèi)的政策，由于超限超載帶來的利潤要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過通行費(fèi)免收額度，部分車主寧愿不享受通行費(fèi)減免政策，也要進(jìn)行超限超載運(yùn)輸。這也是綠色通道政策效果不明顯的主要原因。
綜上所述，綠色通道政策的不斷完善和全面實(shí)施，有效地促進(jìn)了鮮活農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷對接，保障了市場供應(yīng)，也滿足了群眾的基本生活需要，并對降低流通成本起到一定的積極作用。但是，農(nóng)產(chǎn)品價格增長幅度最大的是從批發(fā)到零售這一環(huán)節(jié)，因此從穩(wěn)定物價角度看，減免通行費(fèi)政策的效果有限。
二、綠色通道政策相關(guān)問題分析
相關(guān)問題分析，主要是指自綠色通道政策實(shí)施以來出現(xiàn)的一些新問題，包括增加收費(fèi)公路經(jīng)營成本、減少收費(fèi)公路運(yùn)營收入、影響收費(fèi)公路建設(shè)融資、擾亂運(yùn)輸市場秩序、滋生腐敗違規(guī)現(xiàn)象等。
1.增加了收費(fèi)公路經(jīng)營成本和管理難度
執(zhí)行綠色通道政策需要增加額外的硬件設(shè)施投入成本和軟件管理成本，硬件成本包括：收費(fèi)站口設(shè)置“綠色通道”標(biāo)識標(biāo)牌，查驗(yàn)設(shè)備和監(jiān)控設(shè)備等。管理成本包括：增加查驗(yàn)工作人員和管理人員、增加人員培訓(xùn)、內(nèi)部管理及與路面執(zhí)法人員協(xié)調(diào)等。還有一些不可預(yù)見的額外成本，包括可能會遇到某些騙逃費(fèi)車主惡意鬧事、要求賠償查驗(yàn)引起的貨損等，收費(fèi)公路經(jīng)營企業(yè)不得不投入相應(yīng)的精力和財力來解決這些問題。
2.減少收費(fèi)公路運(yùn)營收入，影響還貸
根據(jù)中國公路建設(shè)行業(yè)協(xié)會組織的綠色通道調(diào)查結(jié)果顯示，截止2011年末，25個BOT項(xiàng)目運(yùn)營收入2044504萬元，免征通行費(fèi)達(dá)118487萬元，占運(yùn)營收入的5.8%。僅2011年，25個BOT項(xiàng)目運(yùn)營總收入611361萬元，免征通行費(fèi)45662萬元，占運(yùn)營總收入7.47%。以2011年廣東省還貸性收費(fèi)公路G205為例，平均每天綠色通道減免金額為8.3萬元，占日收費(fèi)額的16.4%，占日還貸額的17.6%。
3.影響收費(fèi)公路建設(shè)融資
從以上情況可以看出，對收費(fèi)公路經(jīng)營者來說，實(shí)施綠色通道政策，既增加了經(jīng)營成本，又減少了合法的經(jīng)營收入，而國家和地方政府均未出臺相應(yīng)的、科學(xué)合理的補(bǔ)償政策和措施，既影響了政府按期償還貸款，也不利于鼓勵社會資本繼續(xù)投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別是一些BOT項(xiàng)目經(jīng)營企業(yè)，對執(zhí)行綠色通道政策意見很大，若不加以改善，將會影響收費(fèi)公路建設(shè)融資環(huán)境。
4.干擾了公路運(yùn)輸市場秩序
由于鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛準(zhǔn)入條件較低、流動性和監(jiān)管難度較大等特點(diǎn)，近年來，假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛騙逃繳車輛通行費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍，在一些地方還十分突出，嚴(yán)重地干擾了正常的公路運(yùn)輸市場秩序。
5.容易滋生違規(guī)現(xiàn)象
目前各地鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛檢查以人工查驗(yàn)為主，一線收費(fèi)人員的政策執(zhí)行裁量權(quán)較大。一些假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛通過賄賂收費(fèi)員、查驗(yàn)人員和管理人員等方式逃繳車輛通行費(fèi)，擾亂了正常的通行費(fèi)管理工作秩序和公路運(yùn)輸市場秩序，也損害了公路管理隊(duì)伍的形象，影響了和諧社會建設(shè)。
三、綠色通道政策調(diào)整建議
從上述分析可以看出，綠色通道政策在執(zhí)行過程中存在一些亟待解決的問題。為了更好地保證綠色通道政策的貫徹實(shí)施，筆者提出以下政策調(diào)整建議。
1.利用科技手段提高查驗(yàn)效率
針對目前綠色通道政策執(zhí)行中存在的促進(jìn)運(yùn)輸更加通暢效果不佳、干擾運(yùn)輸市場秩序、容易滋生違規(guī)現(xiàn)象等問題，可以通過充分利用科技手段有效緩解這些問題。
（1）鼓勵各地安裝數(shù)字輻射透視成像等檢測設(shè)備，提高鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛檢測和通行效率。鼓勵收費(fèi)公路運(yùn)營單位在鮮活農(nóng)產(chǎn)品主要運(yùn)輸通道的收費(fèi)站安裝數(shù)字輻射透視成像等技術(shù)設(shè)備，加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛檢測。目前我國已經(jīng)研究開發(fā)出了TC-SCAN、X射線等綠色通道檢測設(shè)備，并在河北、吉林、山東、陜西、江西、廣西、廣東、貴州等地試行使用，等取得了明顯的效果：一是查驗(yàn)速度大幅提高，每車次驗(yàn)貨時間由過去10～15分鐘降低到1～1.5分鐘，驗(yàn)貨時間提高了10倍；吉林省高管局組織研發(fā)的X射線綠色通道檢測設(shè)備，平均檢測時間僅為10秒/臺，包括正常繳費(fèi)時間在內(nèi)，每輛鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛通過收費(fèi)窗口的時間只需要45秒鐘，極大地提高了鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛檢測和通行效率。二是貨物圖像清晰、易于識別，可有效杜絕以往爭執(zhí)貨物真?zhèn)蔚默F(xiàn)象。對于混裝車輛，能夠清晰分辨混裝貨物的比例和位置，解決了容積率難以計算的問題，有效制止不法車主假冒騙逃行為。三是數(shù)據(jù)自動抓拍上傳，便于統(tǒng)計、備查，既解決了以往依靠人工檢查存在的需要人員多、工作強(qiáng)度大等問題，節(jié)約了人員成本，又對驗(yàn)貨人員實(shí)行收費(fèi)員、查驗(yàn)員、監(jiān)控員三方監(jiān)督，有利于杜絕營私舞弊行為。但是，由于上述檢測設(shè)備的成本較高（每臺造價在200萬元以上），各地推廣應(yīng)用的積極性不高，需要國家盡快研究出臺相應(yīng)的政策制度予以鼓勵和支持。特別是在鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸交通量較大的收費(fèi)站率先推廣和應(yīng)用。
（2）鼓勵各地配置和使用便攜式檢測儀。鼓勵各地收費(fèi)公路運(yùn)營單位結(jié)合鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸交通量情況，選擇非重點(diǎn)干線運(yùn)輸通道的公路收費(fèi)站，配置和使用便攜式綠色通道檢測儀，在滿足快速檢測的同時，大幅降低配置成本。
（3）鼓勵收費(fèi)公路經(jīng)營單位與大型鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸企業(yè)開展免檢試點(diǎn)工作。鼓勵鮮活農(nóng)產(chǎn)品的主要運(yùn)輸通道的收費(fèi)公路經(jīng)營單位與大型鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸企業(yè)間利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展免檢試點(diǎn)。即大型運(yùn)輸企業(yè)在整車鮮活農(nóng)產(chǎn)品裝載完畢后實(shí)行電子封簽，在收費(fèi)站綠色通道檢測處掃描封簽確認(rèn)后即可免費(fèi)放行，以此減少查驗(yàn)時間，提高車輛通行效率。
2.盡快研究建立相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制，出臺補(bǔ)償政策
針對現(xiàn)行綠色通道政策執(zhí)行中出現(xiàn)的增加收費(fèi)公路經(jīng)營成本和管理難度、減少運(yùn)營收入、影響還貸及影響收費(fèi)公路建設(shè)融資等問題，建議按照國家有關(guān)規(guī)定，盡快研究出臺對收費(fèi)公路經(jīng)營企業(yè)的補(bǔ)償政策。
交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道政策的通知》（交公〔2009〕784號）中明確規(guī)定：對經(jīng)營性收費(fèi)公路企業(yè)的影響進(jìn)行研究。各地交通運(yùn)輸、價格等部門要對綠色通道政策調(diào)整對收費(fèi)公路帶來的影響進(jìn)行認(rèn)真研究和評估。對于影響較大的經(jīng)營性收費(fèi)公路企業(yè)，視情給予補(bǔ)償。
實(shí)施鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸免費(fèi)的綠色通道政策是政府的行政行為，本應(yīng)由政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，但目前執(zhí)行政策的成本實(shí)際上是由收費(fèi)公路經(jīng)營企業(yè)來承擔(dān)。對于經(jīng)營性收費(fèi)公路，不協(xié)商相關(guān)補(bǔ)償辦法，將造成政府違反經(jīng)營合同，導(dǎo)致政府的信用下降。對于還貸性收費(fèi)公路，也將造成還貸能力降低、日常運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不足等問題。
無論是經(jīng)營性還是還貸性收費(fèi)公路，如果最后通過延長收費(fèi)年限或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的辦法，對通行費(fèi)減免予以補(bǔ)償，都將造成不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生。延長收費(fèi)年限，對原收費(fèi)期之后的所有車輛用戶將造成不公平；提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對非鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛用戶也將造成不公平。如果即不延長收費(fèi)又不提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有相應(yīng)的補(bǔ)償政策，則這種政府請客、企業(yè)買單的做法，違反了市場經(jīng)濟(jì)的公平原則，損害了企業(yè)的合法權(quán)益。
另外，收費(fèi)公路經(jīng)營企業(yè)的受損利益如果是轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶或市民，還可以稱之為“體現(xiàn)企業(yè)社會責(zé)任”，但通過上述分析，這部分利益實(shí)際是轉(zhuǎn)移到運(yùn)輸企業(yè)或經(jīng)銷商，農(nóng)戶和市民的收益微乎其微，更是有違市場經(jīng)濟(jì)的公平原則。
為此，建議對收費(fèi)公路經(jīng)營單位盡快制定出臺合理的政策性補(bǔ)償機(jī)制，有效緩解收費(fèi)公路經(jīng)營單位的經(jīng)營壓力，使之更加積極貫徹地落實(shí)綠色通道政策，提供更加良好的公路通行條件，并降低對今后收費(fèi)公路建設(shè)融資的負(fù)面影響。
具體補(bǔ)償政策可以采用通過財政資金或建立補(bǔ)償基金等直接補(bǔ)償方式，也可以采用減免企業(yè)營業(yè)稅等間接補(bǔ)償方式。建議加緊研究制定科學(xué)合理有效的綠色通道補(bǔ)償政策，并積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門盡快實(shí)施。
以上工作建議只能緩解綠色通道政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題和矛盾，但并不能解決現(xiàn)行綠色通道政策未能很好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、穩(wěn)定物價等政策制定的初衷這一根本問題。
從長遠(yuǎn)考慮，建議將綠色通道政策免征通行費(fèi)的方法改為國家建立相應(yīng)直補(bǔ)基金對相關(guān)農(nóng)戶予以補(bǔ)貼，或者“綠色通道”運(yùn)輸車輛仍正常繳納通行費(fèi)，國家在通行費(fèi)中每年提取一定比例的“綠色通道基金”，再把該基金直補(bǔ)農(nóng)民和相關(guān)的運(yùn)輸戶。這樣既可保證惠民政策的切實(shí)落實(shí)，保障鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸暢通，同時也可以有效地避免在“綠色通道”車輛查驗(yàn)和管理中花費(fèi)的大量人力、財力，又維護(hù)了公路收費(fèi)秩序和運(yùn)輸市場秩序。
從操作的可行性上看，國家從2007年起已針對種糧農(nóng)民進(jìn)行糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。經(jīng)過幾年來的不斷完善，已經(jīng)形成了一套行之有效的直補(bǔ)方式和措施。對于鮮活農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的直補(bǔ)也可以比照糧食直補(bǔ)的方式實(shí)施。
考慮到從2010年12月起所有收費(fèi)公路全部實(shí)行綠色通道免受通行費(fèi)政策，目前改變現(xiàn)行綠色通道政策的時機(jī)尚不成熟。而且，綠色通道政策的調(diào)整還涉及國家發(fā)展改革委、財政部、國務(wù)院糾風(fēng)辦、農(nóng)業(yè)部等多個部門，溝通協(xié)調(diào)并達(dá)成共識還需要較長的時間。建議遠(yuǎn)期再適時研究出臺綠色通道直補(bǔ)政策。
作者單位：交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院
此文原載于《交通企業(yè)管理》2014年第10期；本文首發(fā)于本公號2018年8月25日
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